عامل نابهره‌وري، ساختارهاي اقتصادي و سياسي است

كد خبر:

چهارشنبه 10 مهر 1398

عباس آخوندي در گفت‌وگوي اختصاصي با ايرناپلاس مطرح كرد:

عامل نابهره‌وري، ساختارهاي اقتصادي و سياسي است
تهران- ايرناپلاس- وزير سابق راه و شهرسازي معتقد است كه عامل اصلي نابهره‌وري عدم حاكميت قانون است و اين موضوع خود از ساختاري نشأت مي‌گيرد كه تضاد منافع در آن موجب تصويب قوانيني متعارض و تبعيض‌آميز مي‌شود.


بهره‌وري يكي از دو عنصر اصلي رشد اقتصادي محسوب مي‌شود. عباس آخوندي، وزير سابق راه و شهرسازي در گفت‌وگويي با ايرناپلاس كه با همكاري انجمن بهره‌وري ايران انجام شده، به عوامل عدم تحقق و ارتقاي بهره‌وري مي‌پردازد. آخوندي با نگاهي اجتماع‌گرايانه، ساختارهاي كلان اقتصادي و سياسي كشور را عامل توليد چرخه نابهره‌وري معرفي مي‌كند. به اعتقاد وي، عامل اصلي نابهره‌وري عدم حاكميت قانون و استقرار نهادهاي بازار است و اين موضوع خود از ساختاري برمي‌خيزد كه تضاد منافع در آن موجب تصويب قوانيني متعارض و تبعيض‌آميز مي‌شود كه در آن، گاهي منافع گروه‌هاي خاص گنجانده مي‌شود.
نكته مهم استدلال آخوندي اين است كه وي بيش از عوامل فردي، به نهادها و ساختارهاي كلان سياست و اقتصاد توجه مي‌كند و مي‌گويد براي اصلاح امور به‌جاي اينكه هزينه بالايي را صرف پيدا كردن افراد خيرخواه و اخلاقي كنيم، بايد امور را طوري سامان دهيم كه امكان سوءاستفاده و منفعت‌طلبي كاهش يابد. اين ديدگاه آخوندي با آنچه تاكنون درباره نظرات او تصور مي‌شد، متفاوت است. هرچند در نهايت ايجاد رقابت و حاكميت قانون را در بازاري آزاد هدف فرماسيوني مي‌داند كه قرار است با ايجاد نهادها نهادينه شود.

در ادامه مشروح اين گفت‌وگو را مي‌خوانيم.
بهروه‌وري از برنامه چهارم توسعه، موضوع برنامه‌ريزي كلان كشور شد. در اين برنامه مقرر شد كه ۳۱.۳ درصد توليد ناخالص داخلي كشور از طريق بهره‌وري حاصل شود. اين هدف‌گذاري كمي در برنامه‌هاي بعدي افزايش يافت (در برنامه پنجم ۳۳ درصد و در برنامه ششم ۳۵ درصد). با اين وجود، آمارها حاكي از ميانگين رشد صفر درصدي بهره‌وري در طول ۴۰ سال گذشته است، در حالي كه اين شاخص براي متوسط كشورهاي دنيا ۳۳ درصد است. مثلاً براي كشورهاي كره و ژاپن اين رقم بالاي ۵۰ درصد است. به نظر شما دلايل اصلي عدم رشد بهره‌وري در ايران چيست؟

نگاه من به بهره‌وري بيشتر از منظر توان رقابت‌پذيري اقتصاد ايران است، يعني دو مفهوم بهره‌وري و رقابت‌پذيري را دو روي يك سكه مي‌دانم. بعضي بهره‌وري را به اجزاي خرد عوامل توليد (سرمايه و نيروي كار) تقسيم مي‌كنند، اما از نظر من تنها با اين روش راه به‌جايي نخواهيم برد. در اين زمينه هم بحث اصلي، عوامل محيطي و بهره‌وري مجموعه‌ي عامل‌هاي توليد است.

يعني پيش از هر چيز لازم است بهره‌وري را در يك بستر كلان مشاهده كنيم؟

اگر بستر و فضاي يك اقتصاد بسته با هزينه‌ي مبادله داخلي و بين‌المللي بسيار بالا باشد، ارتقاي بهره‌وري در اين محيط محكوم به شكست است؛ موضوعي كه ۴۰ سال گذشته اقتصاد ايران شاهد گوياي آن است. اينكه بهره‌وري در ايران طي ۴۰ سال گذشته پايين و يا نزديك صفر بوده، با مفهوم رقابت‌پذيري مرتبط مي‌شود. رقابت‌پذيري بيان مي‌كند اقتصاد كشورها نمي‌تواند به‌صورت بسته مديريت شود. بخش عمده‌اي از ۱۱۲ مؤلفه شاخص رقابت‌پذيري مجمع جهاني اقتصاد به عوامل كلي نرخ بهره‌وري مرتبط است كه يكي از اصلي‌ترين آنها حاكميت قانون است. وقتي در كشوري حاكميت قانون ضعيف باشد، تصور رشد بهره‌وري تصور نادرستي است. در فضايي با ضعف حاكميت قانون، قطعيت‌ها بسيار كاهش مي‌يابد. در ايران اين مؤلفه وضعيت بسيار ناشايستي دارد كه خود موجد رانت و فساد گسترده‌ و همين‌طور افزايش هزينه مبادله بوده است.

هزينه مبادله بالا چگونه مي‌تواند از رشد بهره‌وري جلوگيري كند؟
آن چيزي كه در يك فضاي با هزينه مبادله بالا خلق مي‌شود، بازار سوداگري است؛ بازاري كه بهره‌وري را در يك اقتصاد از بين مي‌برد. در ايران به انحاي مختلف هزينه مبادله افزايش و به تبع آن، بازار سوداگري گسترده و امكان درآمدهاي نابهره‌ور فراهم مي‌شود و از همين رو، دليلي براي ارتقاي رشد بهره‌وري وجود ندارد.

بعد از ۴۰ سال هنوز كسي امكان محاسبه هزينه صدور پروانه ساخت را ندارد
براي نمونه، وقتي كشوري در حوزه بين‌المللي عضو FATF نباشد، مبادله بين‌المللي با سيستم غيررسمي و ناآشكار صورت مي‌گيرد و در پي آن، يك بازار قاچاق ارز بسيار بزرگي شكل مي‌گيرد. بازاري كه آنقدر سود بادآورده به همراه مي‌آورد كه اساساً انگيزه توليد را از بين مي‌برد. در قلمروي مبادله داخلي هم مي‌شود اخذ پروانه ساختمان را مثال زد. هنوز بعد از ۴۰ سال در تهران كسي امكان محاسبه هزينه صدور پروانه ساخت را ندارد و براي اين امر بايد با شهرداري مذاكره كند. در اين مذاكرات، انواع فرصت‌هاي مختلف به وجود مي‌آيد، يعني به‌جاي افزايش بهره‌وري با رابطه و مذاكره و توافق بر سر عبور از سطحي از مقررات سود خود را محقق مي‌كند. نتيجه اين وضعيت، تخريب خانه‌هاي تهران در سن ۱۵ سالگي و ايجاد ساختمان‌هاي جديد است. در چنين شرايطي اندازه‌گيري بهره‌وري عوامل توليد، آب در هاون كوبيدن است. بهره‌وري در اينجا معامله‌اي بوده كه آن فرد با شهرداري (مبادله قانون) انجام داده است.
همين موضوع در بازار بين‎‌المللي هم وجود دارد. تا 30 و گاهي ۴۰ درصد از هزينه واردات و صادرات كشور مربوط به هزينه مبادله آن مي‌شود. بنابراين از نظر من، بحث اصلي بهره‌وري، كاهش اين هزينه‌هاي و افزايش توان رقابت‌پذيري كلِّ اقتصاد است. البته پايِ اصلي بحث رقابت‌پذيري نيز به حاكميت قانون و به كاهش عناصر عدم قطعيت برمي‌گردد. عدم قطعيت در يك اقتصاد، در سياست تجاري، مالي و قضايي مي‌تواند وجود داشته باشد.

مجلس، قانون را وضع و دولت آن را اجرا مي‌كند. شما سال‌ها در دولت حضور و از نزديك با اين مسائل برخورد داشته‌ايد. به نظر شما علت اينكه نتوانستيم در كشور قانون را حاكم كنيم، چه بوده است؟

درباره چرايي ضعف حاكميت قانون‌گرايي در ايران ابتدا بايد تعريفي از قانون داشته باشيم. تعريف اصلي قانون، رفتارهاي تكرارشونده و قاعده‌مند جامعه است و مجلس تنها به آن رسميت مي‌بخشد. مثلاً ما از قانون جاذبه زمين حرف مي‌زنيم، زيرا به رفتاري بدون استثنا و تكرارشونده ارجاع مي‌دهد. به هر روي، مجلس با رسميت بخشيدن به اين رفتارهاي تكرارشونده، گام آخر را انجام مي‌دهد. يعني هر قانوني كه مجلس تصويب مي‌كند، منبعث از سلسله اصول ارزشي، ديني و اجتماعي در جامعه است. بنابراين وقتي قرار است قانوني وضع شود، بايد به اصول قبلي مورد پذيرش جامعه ارجاع كند. اين نكته مهمي است كه حاكميت قانون را به عملكرد عده‌اي در مجلس خلاصه نكنيم. در قانون بايد منافع عام حاكم، عدم تبعيض اصل و جمع منافع متعارض ممنوع باشد. در مورد شرط آخر مثلاً اگر كسي مطب داشته و در عين حال، در دستگاه دولت، واضع مقررات مطب‌هاي خصوصي باشد، به مفهم پذيرش منافع متعارض است اين موضوع در تمام حرفه‌ها صادق است. اعم از مهندسي، وكالت، حسابرسي و يا هر حرفه‌ي ديگري. پذيرش اين موضوع از سوي قانون‌گذار، نفي منافع عمومي و مردم را به همراه خواهد داشت. لذا در ادبيات حكمراني، از آن به‌عنوان منشأ فساد ياد مي‌كنند.

بنابراين، مشكل قوانين در ايران در بعضي موردها اين است كه منافع عامه را در ارجاع به اصول مورد توافق در نظر نمي‌گيرد. برخي قوانين يا مبتني بر تعارض و تبعيض‌اند يا نسبت به اين دو مسكوت هستند. ثانياً اين قوانين به اصول مورد قبول جامعه برنمي‌گردند. اگر كسي خلاف قانون فعلي را انجام دهد، كسي نمي‌گويد يك كار ناپسند و خلاف شرع انجام گرفته است. به همين دليل هم هست كه در بسياري مواقع مردم دور زدن قانون را حتي ارزش مي‌پندارند.

از همين رو، برخي اوقات اشكال در خود قانون و در بعضي موارد هم اشكال در فرآيند قانون‌گذاري است و بخشي هم به كاركرد ساختارهاي اقتصاد و سياست برمي‌گردد. در قانون‌گذاري زماني مسئله ايجاد مي‌شود كه به اصول ارزشي جامعه بي‌ارتباط باشد و كسي نمي‌تواند ادعا كند مبتني بر منافع عام است. در مورد فرآيند قانون‌گذاري هم مي‌توان شرايطي را مثال زد كه در آن حق اجتماعي اشخاص بدون محكوميت قضايي سلب مي‌شود. نمونه‌ي آن بررسي صلاحيت‌ها در حوزه‌هتاي مختلف اعم از انتخابات و يا ساير مراكز، بر اساس قضاوت يك گروه خاص بدون ارجاع به شاخص‌هاي يكسان و قابل اندازه‌گيري است.
براي كاركرد ساختارهاي اقتصاد و سياست هم مي‌توان شرايطي را شاهد آورد كه قانون‌گذار خودش بازيگر اقتصادي مي‌شود و در اين صورت قانون را به نفع خود وضع مي‌كند. اين قانون صورت ظاهري دارد ولي، فاقد ارزش ذاتي است و در اين صورت افراد جامعه به‌صورت اخلاقي نمي‌توانند اين قوانين را قبول كنند. به‌طور كلي، بايد ساختار اقتصاد و سياست را به‌گونه‌اي سامان بخشيد كه امكان تباني و مذاكره در آن وجود نداشته باشد.

آيا مي‌توان با اصلاح يا نظارت بر قوانين اين وضعيت را تصحيح كرد؟

همان‌طور كه گفته شد، ميزان حاكميت قانون به وضعيت ساختار اقتصاد و سياست كشور برمي‌گردد. اين ساختار اساساً بر منافع متعارض شكل گرفته است، بنابراين از اين ساختار است كه وضع متعارض قانوني كنوني برون تراويده است. از همين رو، وقتي پرسيده مي‌شود چرا مجلس و دولت كاري نمي‌كنند، بايد پاسخ داد كه خود مجلس و دولت هم نسبت به اين ساختار منفعل هستند. هزاران نمونه مي‌توان شاهد آورد؛ مگر گفته نمي‌شود وضع حامل‌هاي انرژي به زيان طبقات پايين و به نفع طبقات بالاي جامعه است؟ دليل انفعال مجلس براي اصلاح اين قانون، همان ساختار اقتصاد و سياستي است كه براي آنها ‌نفع دارد. اتفاقاً همان مجلس قانون وضع مي‌كند كه كسي حق افزايش نرخ را ندارد. مثال ديگر، كسري بودجه است. اين كسري به نفع طبقه بالا و به ضرر طبقات كم درآمد است، اما با اين حال هر سال بودجه با هزاران ميليارد تومان كسري به تصويب مي‌شود.

ساختار اقتصاد و سياست آن‌قدر از نهادهاي اجتماعي و رسمي استفاده مي‌كند كه مردم به آنها بي‌اعتماد مي‌شوند. اين ساختار در نهايت با يك دوگانه مواجه مي‌شود؛ يا بايد از خودش عبور كند يا اينكه آن قانون ناصحيح و گاهي مضر را تصويب كند كه معمولاً راه دوم انتخاب مي‌شود. در نهايت اين ساختار نمي‌تواند يك كالاي عمومي خوب يا خير جمعي توليد كند. كالاهاي عمومي مانند ايجاد نظم، قانون، كاهش هزينه مبادله و امثالهم زماني كه حامل منافع متعارض باشد، محصول باكيفيتي نمي‌شود.

همه اينها به مفهوم ساختار اقتصاد و سياست برمي‌گردد. اگر اين ساختار در قانون ذي‌نفع شود، همه آنها را از محتوا خالي مي‌كند و در اين صورت، قانون وسيله‌اي براي سلب حق واقعي افراد مي‌شود. وقتي اين اتفاقات رخ داد، هزينه اجراي قانون و هزينه مبادله اقتصادي، سياسي، اجتماعي و... هم افزايش مي‌يابد. براي مثال، زماني كه شخصي قصد ورود به مجلس را دارد، يك مبادله اجتماعي انجام مي‌دهد و زماني كه اين فرد بر اساس معيارهاي كيفي  و به تشخيص فردي چند نفر خاص رد صلاحيت مي‌شود، اصطلاحا، هزينه مبادله اجتماعي افزايش مي‌يابد. اين افزايش هزينه مبادله همان‌طور كه گفته شد، بستر را براي رايزني فراهم مي‌كند كه واسطه ارتباطات غيررسمي شود.

يك مدير لايق، توانمند و قانونمند تا چه حد مي‌تواند در اين ساختار معيوب، فعاليت اثرگذاري داشته باشد؟
شكي نيست كه عامليت فردي هم مي‎تواند در اين ساختارها تأثير داشته باشد، اما وقتي بخواهيم به‌صورت كلان نگاه كنيم، بايد به اصلاحات نهادي توجه داشته باشيم. اولين بحث در اين سطح، نهاد قانون و رقابت است. مثلاً فرض كنيد افرادي قصد سرمايه‌گذاري و ساخت يك ملك را دارند. زماني هست كه اين افراد با يكديگر رقابت مي‌كنند و اين رقابت در جهت افزايش نرخ بهره‌وري و افزايش رفاه مصرف‌كننده پيش مي‌رود، اما زماني هم پيش مي‌آيد كه اين افراد به‌جاي رقابت، به شهرداري مراجعه و از طريق مذاكره درآمد و كسب امتياز بيشتر سود خود را پيگيري مي‌كنند. اگر يك شهردار قانونمند، سكان مديريت را به دست گيرد و از امكان فروش قانون جلوگيري كند، حتماً اين وضعيت تا مدتي بهبود خواهد يافت. با اين حال، حاكميت خوب تا زماني دوام خواهد يافت كه آن فرد خيرخواه و نيكوسرشت بر سر كار است و بعد از آن دوباره اوضاع به روال پيشين برمي‌گردد. بنابراين، به‌جاي اصلاح نهادي، نمي‌توان تنها بر اصلاح اخلاقي افراد تكيه كرد. چون همواره احتمال تخلف و خطاي انساني وجود دارد. اين موضوعي است كه عدم قطعيت را هم افزايش مي‌دهد. يعني كسي كه قصد سرمايه‌گذاري كند، پيش خود مي‌گويد آيا صبر كند تا دو سال ديگر با شهردار جديد توافق كند و يا اينكه هم‌اكنون كار را شروع كند و از تمام منافع توافق احتمالي اين ملك كه در جريان توافق ممكن است كسب كند بگذرد و با همين شهردار كار كند. اين فرد احتمالاً صبر مي‌كند.

شما مي‌گوييد ساختارهايي وجود دارد كه انگيزه ايجاد بهره‌وري را غيرموجه مي‌كند. از طرفي همين سازوكار براي كساني كه اميد مي‌رود آن را از بين ببرند، منفعت ايجاد مي‌كند. آيا اين يك دور باطل ايجاد كرده است؟
ظرف ۱۲ سال معادل ۸۸ درصد كل واحدهاي مسكوني تهران پروانه ساخت صادر شده است. اين به مفهوم اين است كه طي اين مدت، كم‌وبيش يك تهران ديگر ساخته شده‌است آيا قرار بوده ۸۸ درصد تهران نوسازي شود؟ آشكار است كه چنين مطلبي در طرح جامع تهران پيش‌بيني نشده‌است. اينها ساختمان‌هايي بوده‌اند كه قبل از اينكه عمر مفيد آنها تمام شود، تخريب و ساخته شده‌اند، بدين معني كه كل سرمايه قبلي شامل سرمايه انساني و ثابت اين ساختمان‌ها از بين رفته است. اما باز با اين شرايط و هدررفت منابع، بايد پرسيد به ازاي آنچه توليد شده است؟ آيا همه اينها تبديل به خانه براي مردم، كاهش قيمت شده است و ارتقاي كيفيت زندگي مردم و رفاه عمومي شده‌است؟ توليد بيش از ۵۰۰ هزار خانه خالي و رشد ۶ برابري قيمت مسكن طي هشت سال دوره‌هاي دولت‌هاي نهم و دهم و شهرداري سوداگرانه حاكم بر شهر نشان مي‌دهد كه پاسخ منفي است.

اين يك بازار سوداگري وحشتناك هزاران هزار ميليارد توماني است كه ذي‌نفعان متعددي داشته است. اين ساختار به شهرداري فشار مي‌آورد كه بين فروش يا حاكميت قانون يكي را انتخاب كند. اگر اولي را برگزيند، مسبب هزينه و تضرر جامعه شده و اگر دومي را انتخاب كند، امكان ارائه خدمات معمولي به مردم، عمل به تعهدات پيشين و بوروكراسي بسط يافته كه از طريق فروش قانون مهيا مي‌شود را از دست مي‌دهد. واقعيت آن است كه بشر براي ايجاد يك نظم به حاكميت قانون رسيده است. اين يك جمله تنها يك نصيحت نيست. حاكميت قانون بنيان اصلي نظم يك جامعه را شكل مي‌دهد.

ايجاد فساد را هم از نبود حاكميت قانون مي‌دانيد؟

فساد از جايي شكل مي‌گيرد كه افراد مي‌توانند يك رويه را زير پا بگذارند. اگر براي مبارزه با فساد به‌جاي قاعده روي صلاحيت‌هاي فردي تأكيد شود، چون امكان خطاي انساني وجود دارد، فساد در فساد مي‌شود.

عوامل ديگري مانند آموزش، فرهنگ‌سازي، شايسته‌سالاري و امثالهم تا چه ميزان بر ارتقاي بهره‌وري جامعه مؤثر است؟

اگر در يك جامعه قانون و رقابت حاكم باشد، آموزش و پرورش و ديگر عوامل هم مطمئناً بسيار تأثيرگذارند. كسي نمي‌تواند ادعا كند كه آموزش و پرورش مؤثر نيست، اما بيش از اينها ساختار اقتصاد و سياست اهميت دارد. اينها وقتي بهره‌وري دارند كه بستر رقابت بين آنها وجود داشته باشد. براي نمونه، كساني هستند كه در دانشگاه‌هاي خوب ايران هم تحصيل مي‌كنند و بعد از فراغت وارد بازارهايي مي‌شوند كه سود بيشتري توليد كنند. بازارهاي سكه، بيت‌كوين، ارز و امثالهم در محيط اقتصادي ايران مشخصاً اين نقش را به‌خوبي ايفا كرده‌اند. محيط نمي‌تواند هم‌زمان هم بهره‌وري و هم سوداگري را با هم بيشينه كند. وقتي شهردار تهران از ۶۵ هزار ميليارد تومان كسري بودجه اين نهاد حرف مي‌زند، يعني يك بازار عجيب و غريب سوداگرانه پشت آن وجود داشته است. نمي‌شود هم اين بازار وجود داشته باشد و هم از سوي ديگر، به يك مهندسِ نوعي با بهترين آموزش توصيه شود تو تنها در پي كسب درآمد از طريق ارائه خدمات مهندسي باش و به اين اتفاقاتي كه در پيرامونت رخ مي‌دهد توجه نكن. در وضعيت ضعف حاكميت قانون غيرممكن است، اصلاحاتي از جنس بهره‌وري كارايي كافي داشته باشند.

براي اصلاحات نهادي بايد چه اقداماتي صورت گيرد؟ حاكميت در پيشبرد اين هدف چه نقشي مي‌تواند ايفا كند؟

خود حاكميت هم تابعي از ساختار است. اصلاحات نهادي را بايد جامعه انجام دهد. حاكميت در توسعه نهادي قطعاً تأثيرگذار است، اما در نهايت بخش قابل توجهي از حاكميت از اين ساختارها متأثر هستند. از سوي ديگر، نهادهاي عمومي غيردولتي نقس مؤثري در بازار دارند. نهادهايي كه به‌موجب قانون اساساً، براي كارهاي ديگري تشكيل شده‌اند. اما در حال حاضر اين نهادها براي خود بانك دارند و فعاليت اقتصادي مي‌كنند. به عنون مثال، كجاي قانون نوشته بنياد مستضعفان، شهرداري و ارتش بانك تأسيس كنند. اين نهادها براي اين فعاليت تأسيس نشده‌اند.

براي برون‌رفت از دور باطل توليد و بازتوليد ساختارهاي معيوبي كه حاكميت هم در زمين آن بازي مي‌كند، چه نقطه آغازي وجود دارد؟

بايد همه كساني كه به دنبال اصلاح هستند، به‌جاي خود برگردند؛ يعني به حاكميت قانون. بايد همه نهادها و بنيادها به وظايف اصلي خود كه اهداف اوليه آنها بوده است، برگردند. شعار كانوني اين است كه همه در جاي خود قرار گيرند. حرف من اين است كه شرط لازم بهره‌وري، حاكميت قانون و استقرار رقابت منصفانه است و شرط كافيِ آن، آموزش، تكنولوژي، تخصيص درست منابع و شايسته‌سالاري خواهد بود. بهره‌وري در يك سازمان نمي‌گنجد، بلكه كاركرد كل يك جامعه است.

Powered by Tetis PORTAL